□ 李永强

　　过罚相当是行政处罚的基本原则，是法律公平正义对行政执法的具体要求和体现。《行政处罚法》第5条第2款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。因此，行政机关在实施行政处罚时，既要遵循合法性原则，保证行政管理目标的实现，又要遵循过罚相当原则，兼顾保护行政相对人的合法权益，以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使行政相对人的合法权益遭受最小的损害。但在行政执法实践中，仍存在部分对过罚相当原则把握不当的问题。

　　行政执法实践中存在的问题

　　（一）未考虑从轻减轻因素，超出大众认知。《行政处罚法》第三十二条规定，当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：1.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；2.受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；3.主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；4.配合行政机关查处违法行为有立功表现的；5.法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。行政机关在办理行政案件时，除了要查清楚违法行为的基本事实，在作出处罚时还应充分考虑违法行为的性质、情节以及社会危害程度等问题，单纯机械引用违法行为触犯的法律条款，不考虑违法行为是否具备从轻、减轻处罚等因素，极易造成过罚不当。如2018年12月18日，北京市延庆区市场监管局对乡土青面馆超过许可类别范围,在美团外卖网上销售凉菜金针菇、素什锦的行为作出没收违法所得27元、并处罚款5万元的行政处罚。被处罚人认为处罚畸重，遂提起行政诉讼，该案经过一二审法院审理后，二审法院最终将处罚变更为没收违法所得27元、并处罚款1万元。该案从市场监管局到一审法院，均未充分认识到被处罚人销售超过许可事项的凉菜涉案金额仅27元，也没有造成任何损害后果，且违法行为人在遭到查处后立即停止了违法行为，应当予以减轻处罚。近年来出现的陕西榆林“卖5斤芹菜被罚6.6万元”、黑龙江大庆“进价1.2元的土豆卖2元被处罚款30万元”、河南濮阳“卖2公斤豆芽被处罚款10万元”等引发网络热议的案件，都是单纯引用法律条文，未综合考虑从轻、减轻处罚等因素，因而超出了社会大众的合理认知范畴，造成过罚不当，产生了不良社会影响。

　　（二）法条竞合错误适用，导致处罚显失公平。实践中，同一违法行为可能触犯不同的法律规定，对应的处罚差距巨大，行政机关在作出处罚时应慎重对待。如对“不按规定登记住宿旅客信息”违法行为的处罚，依据《治安管理处罚法》第56条规定“处二百元以上五百元以下罚款”，而依据《反恐怖主义法》第86条第2款规定“处十万元以上五十万元以下罚款、并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款”。从多地公安机关处罚案例来看，一般以“拒不改正”情形予以区分：即初次违反的，适用《治安管理处罚法》；经治安处罚并下发《责令整改通知书》后仍不改正的，适用《反恐怖主义法》。如2019年9月，山东德州天美酒店未按规定登记住宿旅客信息（只登记了旅客祝某，因工作疏忽未登记祝某丈夫李某），因德州天美酒店曾因未按规定登记住宿旅客信息被治安处罚过，德州市公安局遂以违反《反恐怖主义法》为由，对德州天美酒店管理有限公司罚款10万元，对直接负责人赵某处以罚款1万元。该案系典型的轻过重罚，违背了过罚相当原则。笔者认为这是对法律的误解。首先，两部法律制定的目的不同，一个是维护社会治安秩序；一个是为了防范和惩治恐怖活动。其次，处罚的适用对象不同，一个是对违反旅馆业治安管理的负有登记义务的人员；一个是对未依法履行恐怖主义防范义务的单位和直接责任人员。如果简单以“仍不整改”为由适用《反恐怖主义法》对行政相对人进行处罚，难免有些过重，虽然法条竞合一般适用特殊优于一般的原则，但仍需谨慎对待，特别是对一些轻微违法行为课以重罚时，会显失公平。

　　（三）标准存在“一刀切”，公正价值缺位。这种情况比较常见于对一些轻微违法行为的处理，如违章停车、不礼让行人等。实践中，执法部门对违章停车，不管是空旷路段未造成任何影响，还是违章停车造成交通堵塞甚至引发交通事故，都以同一标准进行处罚；对不礼让行人的处理，不管是未让路边等候行人先行，还是穿行于通行人流中甚至造成人员受伤的，也都以同一标准予以处罚。这一类处罚显然违背了过罚相当原则，未能体现针对不同执法情形的处罚公正性。

　　如何在执法过程中准确把握过罚相当原则

　　行政处罚兼具处罚与教育的双重功能，即通过处罚既应达到纠正和惩戒违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法者施以适度处罚，既能纠正和惩戒违法行为，又能使违法者进行自我反省。如果处罚过度，非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒处罚，一方面增加了行政机关的执法成本，另一方面也不利于树立行政执法公信力。因此，各级行政执法部门在执法过程中应把握好过罚相当原则，确保公平正义在行政执法中得到充分体现。

　　一是要综合考虑法定或酌情的从轻、减轻情节。一般来说，行政机关在对违法行为实施行政处罚时，需要综合考虑以下几方面因素：构成违法行为的违法事实是否需要给予行政处罚；违法行为是否属于行政处罚的范畴；违法行为的情节轻重，是否属于情节严重应该给予刑事处罚或者情节特别轻微应该不予行政处罚情形等。违法行为的危害程度，是严重危害后果还是危害程度不大等。这就要求行政执法主体在对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织作出处理时，把握好行政处罚的种类和幅度，与违法行为人的行为性质、主观恶性、危害后果等相适应，避免畸轻畸重等不合理、不公正情况的发生。

　　二是审慎适用处罚较重的竞合法条。针对上文提到的《治安管理处罚法》第56条和《反恐怖主义法》第86条第2款的法条竞合问题，本着有利于违法行为人和大众普遍认知的角度考量，对危害后果不大，违法行为人能够认知到错误，可以适用处罚较轻的法律条款进行处罚，以彰显法律惩戒与教育相结合的行政处罚原则，达到法律效果和社会效果上的有机统一。

　　三是区别不同情形防止“一刀切”。一方面要针对执法实践中出现的不同情形，各地行政执法部门要根据执法情况，出台或完善具体行政处罚裁量基准，在法律规定的幅度范围内进行细化分类，以适用于不同情形。二是针对诸如深夜在空旷地段违章停车等轻微违法行为，如果没有实际产生违法后果，应当进行包容审慎执法，将其归类于情节特别轻微，依法对违法者不予处罚，以体现行政处罚的合理性原则，最大限度地彰显执法为民的温度。

　　（作者单位：大渡口区公安分局）