□ 张锡诚

接报警回执又称为“接报案回执”“报警回执单”等（以下统称为“报警回执”），现已成为当下人民群众向公安机关报案后收到的第一份书面凭证，随着近年来人民群众对公安机关服务职能的要求日益提高，与报警回执有关的诉讼、信访以及投诉日益增多，加之基层派出所在接处警过程中承担了大多数公安机关与人民群众“打交道”的职能职责，因此，笔者认为从基层派出所的视角探讨如何规范接报警回执的出具内容有着较大的现实意义。

报警回执制度是公安机关为有效解决人民群众反映的报案不接、接案后不受案不立案等问题而设计的，在人民群众报警后能够提供报警依据、方便群众查询案事件查办进展、便于群众监督投诉和改善内部接警管理等的一项功能性制度，最早可追溯于20世纪90年代末广东等沿海较发达地区的派出所改革措施。由于规定较为宽泛，故各地适用的情形均有所区别。2015年《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字[2015]32号）对“三个当场”的规定更是进一步强调：对“群众上门报案的”应当“……当场出具接报案回执并告知查询案件进展情况的方式和途径”，但是在实践中，由于报警回执的内容给了接警民警较大的自由处置空间，加之没有统一的规范性文件给予标准化的指导，所以导致基层民警出具给报警人的报警回执五花八门，有的报警回执的内容甚至是不严谨、不规范的，因此，笔者认为，应当从以下几个方面对报警回执的意义和内容进一步进行规范。

规范报警回执内容的必要性

要明确为何要进一步规范报警回执的内容，笔者认为应当从报警回执的以下几个特点进行分析：

（一）报警回执的普适性。根据报警回执的出具情形，由于公安部没有明确地细分可以出具和可不出具的具体情形，报警群众一般理解为“报警即应有回执”，虽然各地公安机关结合自身工作实际也做了一些明确，例如一些地方公安机关规定了“不属于行政、刑事案件的”等可以不出具《接报案回执》的情形，但是在报警群众本人坚持要求出具的情况下，接警公安机关基本上没有正当理由拒绝出具。因此，在报警日益成为借贷、离婚等诉讼，交通事故，工伤等保险理赔，民事自助行为等法律和事实行为的“前置程序”的情况下，索要报警回执也就成为了报警群众报警的主要目的。通过中国裁判文书网查询关键词“报警回执”，自2012年至2023年3月，与此相关的案件达41136件，尤其在2014年至2020年呈逐年递增趋势，而其中占比最大的是民事类案件，为30787件，占比约为74.8%。报警回执的内容也相应地成为报警群众在个人诉求方面想让接处警民警帮助其在报警回执上载明某些事项，以达到其对应的证明目的。

（二）报警回执的可诉性。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项之规定，行政诉讼的受案范围：“……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，且不具有第十三条的阻却情形的行政行为均为行政诉讼的受案范围。如前所述，报警回执越来越多地出现在诉讼等司法活动中。笔者认为，由于报警回执对接处警过程进行了一定的记录，其可诉性自不多言，而在刑事诉讼中，由于有更多的法律文书来证明，报警回执出现的意义并不太大。虽然，一些地方公安机关对报警回执“不具法律效力”专门进行了申明，但似乎对阻止报警回执作为呈堂证据而言没有太大的意义。

综上而言，规范接报警回执的出具内容对于公安机关而言，其必要性不言而喻。

应当注意的几个问题

（一）报警回执应当与其他法律文书、情况报告以及行政证明等类似文书相区别。笔者认为接处警行为是公安机关依职权处置群众报警的行为，本身是一种介于行政法律行为和行政事实行为之间的行政行为，关键在于具体的接处警行为与行政相对人的权利义务的关联性强弱与否，在于是否增添、减损了行政相对人的权利义务，同样也在于是否对后续行政行为“发挥的作用或所处的地位”。首先，报警回执也是应当不同于依法律、法规制作的法律文书，不宜在内容中作出增添、减损行政相对人的权利义务的文字性判断；其次，报警回执是出具给报警人的报警凭据，应当将内容中反映出基层公安机关汇报上级部门的内容删除，如现有的大部分警务指挥调度系统为方便基层民警，将处警回警内容引用至报警回执中，而部分民警不加删改便打印给报警人，笔者认为这是不妥的；最后，报警回执不同于行政证明，更不能代替行政证明。狭义上的行政证明是依行政相对人申请，以书面的规范形式表明特定法律关系和法律事实的行为，公安机关依据职权也有许多的行政证明职能。

（二）报警回执的出具应当制定相应的配套程序。接报警回执制度作为规范受立案制度的前置制度，在程序上应当进一步细化：

报警回执的出具内容应当保证同一性，换言之，出具报警回执不应当在未经严格审批的情况下反复出具，防止出现同一警情出现多份报警回执的情况，同时在出具后建立适当的记录备案制度，加强报警回执出具内容的严谨性。

报警回执的出具内容应当更多地描述民警的作为情况。鉴于当下基层派出所接受的警情内容可谓是五花八门、千奇百怪，接处警民警一时半会儿难以辨明报警内容的真假，因此在描述“何时、何人报称……”之后，应当尽可能如实详细地描述处警民警开展了哪些工作，包括走访了哪些人、核实了哪些情况等内容，重点强调描述做了什么事情，不必纠结于做成了什么事情。

报警回执的出具内容应当有客观证据作为佐证。报警回执的出具内容实质上是对处警行为的总结性描述，基于当下对接处警工作有着《110接处警规则》等指导性规定进行规范，报警回执的内容自然应当有执法记录仪视频，社会监控视频，走访群众证人证言，电话录音，报警人提供的物证、书证等证据作为佐证，使报警回执真正实现其成为“凭据”的作用。

依法行政，是行政管理方式和行政权力运行的法治化。报警回执，虽然只是基层公安派出所开具的众多文书之一，但其本身可以被看作是一种证明，更可以是一种行政行为，从公安机关自上而下地对此加以规范，无疑是在法治化轨道上实现公安机关全面推进执法规范化的重要举措。在公安部印发《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2023~2025年）》并全面推进的大背景下，从每一个执法行为的点滴做起，夯实筑牢基层基础，相信在不远的将来，一定能完成让党和人民时刻满意的工作目标。

　　（作者单位：重庆市公安局渝北区分局）