□ 秦向东

比例原则是许多国家行政法上的一项重要基本原则，它源自德国，其核心在于行政权力的行使必须兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的利益，确保将对人民的侵害控制到最小。比例原则包括适当性、必要性、均衡性三个子原则。适当性原则要求，行政行为应当能够实现法律目的或者有助于实现法律目的；必要性原则要求，在能够实现法律目的或者有助于实现法律目的的诸多方案中，应当选择对行政相对人权益侵害最小或者行政成本最低的方案；均衡性原则则进一步要求，即便选择了侵害最小或成本最低的方案，行政行为给行政相对人造成的损害或者支付的行政成本也不得大于所追求或者所维护的公共利益。我国行政法上虽然没有明文规定比例原则，但相关法律法规的规定都体现了比例原则。不仅有实体规范、程序规范，而且有行政处罚、行政强制等其他行政行为。

实体方面，如治安管理处罚法第五条规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”这是过罚相当原则的具体规定，与刑法第五条规定的罪责刑相适应原则所体现的精神大致相当。这些规定都体现了比例原则，即法律责任和行为要相匹配，不能畸轻畸重，显失公平。

程序方面，如《公安机关办理行政案件程序规定》第六十七条第三款规定：“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、出入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械。”此规定说明两点：一是对违法嫌疑人，首先应当是传唤，对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的才能适用强制传唤，不能对违法嫌疑人直接适用强制传唤，必须循序渐进；二是强制传唤的对象必须是违反治安管理、出境入境管理的违法嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，因为其他违法行为社会危害性相对较小，即使违法嫌疑人不到案接受调查，也不影响行政处罚的作出和执行，所以不需要强制传唤。

再如，《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》这一条例名称也体现了比例原则，即人民警察为有效地制止违法犯罪行为，使用警械能达到目的的，就不能使用武器。所以，该行政法规标题使用的是“警械和武器”，而不是“武器和警械”。如果完全从汉语言的角度解释，“警械和武器”和“武器和警械”这两个词组所表达的字面含义没有任何区别，但二者背后的法理基础区别是很大的。

公安机关是刑事司法和行政执法机关，其执法行为关乎人民群众的财产权、人身自由权、健康权甚至生命权，深刻理解和准确把握比例原则，对于公安执法显得尤为重要。

既要重视实体公正

又要重视程序公正

公安行政处罚必须与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当，这是行政处罚法、治安管理处罚法的要求，在操作层面上，要把握好自由裁量基准，同时要考虑从轻、减轻或者不予处罚等各种法定和酌定情节，作出恰如其分的处罚，防止出现畸轻畸重的情况。如转卖芹菜赚14元被罚10万元的天价罚单案件，就是因为执法人员没有合理运用不予处罚的相关规定所造成的。公安机关要严格执法，但执法不能生搬硬套机械式执法，在熟练掌握法律分则的同时，还要善于运用法律总则的相关规定。例如，未经许可经由道路运输烟花爆竹的，属于治安管理处罚法第三十条规定的非法运输危险物质的行为。司法实践中，公民个人为自用未经许可少量运输烟花爆竹的，如果生搬硬套，此种行为完全符合治安管理处罚法第三十条的规定，至少应当处五日以上拘留，但这样处理社会效果很不好，也不符合治安管理处罚法教育与处罚相结合的原则。这时，就要利用治安管理处罚法第十九条第（一）项中关于不予处罚的规定。

在注重行政处罚自由裁量的同时，还要注重程序方面的自由裁量。《公安机关办理行政案件程序规定》第十七条规定了回避的范围，其中第（三）项规定为“与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的”，对于办案民警与当事人系同学等特殊关系，可能影响案件公正处理的，当事人申请办案民警回避的，办案民警应当尽量予以回避，不能以此项情形规定不明确，就随意驳回当事人的回避申请。

既要做到严格执法

又要重视人权保障

根据《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第七条第二款之规定：“人民警察依照前款规定使用警械，应当以制止违法犯罪行为为限度；当违法犯罪行为得到制止时，应当立即停止使用。”司法实践中，要按照比例原则的要求来把握如何使用警械，要把握好一个度，既不能机械地理解为人民警察使用警械必须与违法行为人使用的凶器完全对等，也不能小题大做，严重违反比例原则，否则就可能造成粗暴执法。前几年，多起因民警在制服无理纠缠的抱小孩妇女时，未顾及小孩安全，直接将怀抱小孩的妇女控制，进而导致小孩受伤的事件，最终民警被认定为错误执法。

既要遵守法律规则

又要遵守法律原则

对符合道路交通安全法第九十二条、九十五条规定的情形，公安机关可以扣留机动车。司法实践中，如遇被扣留机动车载有鲜活农产品，或载有需要紧急救助的病人，执法人员在扣留机动车的同时，必须作出妥善安排，以法律没有规定为由简单地一扣了之，导致发生严重后果，不仅是不合理的，也是不合法的。扣留机动车虽然符合道路交通安全法第九十二条、九十五条的规定，相关的法律法规也没有规定在扣留机动车的同时，紧急情况下必须对所载物品和人员作出妥善的安排，但是广义的法律不仅包括法律规则，还包括法律原则，甚至还包括不成文的法律原则，本文所讲的比例原则即属于此类，即在能够实现法律目的的诸多方案中，应当选择对行政相对人权益侵害最小的方案。

既要保障执法需要

又要带头遵守法律

道路交通安全法第五十三条第一款规定：“警车、消防车、救护车、工程救险车执行紧急任务时，可以使用警报器、标志灯具；在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。”

根据该规定，因执行紧急任务，公安机关的警车可以逆行、闯红灯、实线变道等，但这一权利不能滥用，前提必须是执行紧急任务，否则就属违法。根据该条第二款规定：“警车、消防车、救护车、工程救险车非执行紧急任务时，不得使用警报器、标志灯具，不享有前款规定的道路优先通行权。”近期，因警车违法停车、违法变道引发网上炒作，究其原因，就是民警没有带头守法，有的甚至是特权思想作祟。

（作者单位 丰都县公安局）